文：吳亭樺

「高鐵延伸宜蘭計畫」（以下簡稱「宜蘭高鐵」）以避開翡翠水庫集水區之路線方案進行規劃，自臺北市高鐵南港站向東至宜蘭止，全線長約 60.6 公里，沿線經過新北市汐止、平溪、雙溪、貢寮，然後進入宜蘭縣頭城、礁溪、壯圍，最終抵達宜蘭站。

在本計畫六月份的說明會當中，有居民提出了高鐵延伸宜蘭計畫對頭城、礁溪的疑慮，包含：軌道切割農地與灌排水路、高鐵帶來的震動與噪音衝擊當地環境等問題，反映出高鐵延伸宜蘭計畫在關乎宜蘭發展的議題在目前的程序當中未被充分討論。壯圍鄉鄰近縣政中心地區在本計畫當中劃定為高鐵特定區範圍，宜蘭高鐵建設及特定區開發對於壯圍將帶來什麼樣的影響？

一、易淹水低窪地區的美麗與哀愁

壯圍鄉40%的面積屬於低漥易淹水地區

壯圍鄉位於蘭陽平原的東部，人口約 2.4 萬人，是以農業為主的鄉鎮。全境地勢低平，全鄉有 40% 的面積屬於宜蘭縣政府所公開的低窪易淹水地區。

蘭陽平原的農田在雨後蓄水，田間房舍如同漂浮在水上的小島般的景色，是壯圍常見的地景。宜蘭縣為涵養水源減少災害，在十幾年前即展開流域綜合治理，並劃設宜蘭縣易淹水地區，作為土地利用的依據。早在 2015 年公開易淹水地區的劃設範圍：以海拔高程 2 公尺以下且 10 年重現期距一日暴雨淹水模擬深度 0.3 公尺以上的標準進行劃設。從劃設的成果來看，北壯圍古亭排水周邊與美福排水兩側新南地區都是很明顯的易淹水區。

據縣府的人員透露，雖然並未有任何法源可透過劃設低窪地區限制開發，但考慮人民有知的權利，當時由縣府主動公開相關資訊，另一個目的就是希望藉此影響以降低在易淹水地區房地產開發的趨勢。縣府雖然全力投入治水對策，但氣候變遷越來越強烈的未來，我們無法以人定勝天的概念來解決所有可能的淹水問題。

壯圍鄉是生態豐富的候鳥棲地

也因為相對於其他鄉鎮保持低度開發，與沿海濕地的環境特性，壯圍是候鳥重要的棲地。每年冬候鳥在宜蘭渡冬的族群數量是全台之冠，而壯圍則屬於其中重要的地點，是林保署國土生態綠網當中所指認的區域保育軸帶核心範圍。

二、交通主導的發展變遷的過去與現在

回看壯圍鄉的發展脈絡，鄉村區與老舊聚落大多是沿著過去的交通要道發展。近代則因北部濱海公路台二省道建設而發展出沿海鄉村聚落，一直到 2006 年國道五號全線通車之前，一直維持著純樸的農村樣貌。

農舍發展，農地破碎化日益嚴重

在 2006 年國道五號全線通車之後，蘭陽平原的地景也因農舍如雨後春筍的發展，而開始有了翻天覆地的變化。沿著國道五號農舍發展蔓延，農地非農用面積近全鄉農地面積 8%，農地破碎化日益嚴重，尤其以宜蘭市、羅東鎮等都市計畫周邊鄉村地區最為嚴重。

居住供需失衡，返鄉好難

在雪隧通車二十年後，過去一進到蘭陽平原波光粼粼的地景已幾乎完全消失。印入眼簾的是密布的農舍。以壯圍為例，在 2023 年由當時營建署（現改制為國土署）委託進行的「宜蘭縣壯圍鄉鄉村地區整體規劃」中指出，壯圍鄉目前已開闢作為農舍使用的用地面積為 132 公頃、非都市計畫區的建地為 121.81 公頃，都市計畫住宅區則不到 10 公頃。然而，佔據大規模比例建築使用的農舍，實際居住人口卻僅佔全鄉人口的 23%。 這也導致目前宜蘭的房地產市場與實際居住需求無法對接的情形，導致想要返鄉或購屋自住的人面臨一屋難求的窘境。

針對農舍問題，壯圍鄉鄉長沈清山也曾經表達，每增加一棟農舍公所就必須投資公共設施，造成公所財政負擔，影響鄉村景觀環境，並不樂見農舍發展。隨著宜蘭高鐵計畫環評進程與「新訂高鐵宜蘭車站特定區都市計畫」範圍露出，更多農地掛起了求售的看板，房地產炒作成為蘭陽地景的日常。

三、國土計畫中的壯圍

綜觀上述，壯圍是宜蘭重要的農業發展地區，同時也是一個生態豐富、地勢低平的易淹水區。於此同時，受到交通建設與農發條例的引動，農舍的發展與居住市場的失衡，已全面性影響了壯圍鄉的生活環境與產業發展條件。

有鑑於此，宜蘭縣國土計畫強調「城是城，鄉是鄉」的發展模式，以都市計畫區為優先發展範圍，維持農地價值並以氣候調適、調節災害為發展前提。後續壯圍鄉村地區整體規劃，以綠色就業、生態旅遊為主軸進行規劃，為在地生活與產業規劃必要的公共設施。

在壯圍鄉村地區整體規劃中，尤其強調當地的竹圍景觀結合低窪易淹水地區與水鳥熱點相關範圍，指認應加強保育或可強化開發強度的地域。為使壯圍鄉有序的發展，須落實在國土計畫中的城鄉布局。而原本就不太容易的任務，將因橫空出世的宜蘭高鐵車站特定區而難上加難。

四、以鄰為壑的宜蘭高鐵特定區？

目前公開的宜蘭高鐵特定區都市計畫面積為 420 公頃，範圍位於台九線以西，緊鄰縣政中心、北至縣民大道東至國道五號範圍，此一所在區位不僅有二分之一屬於宜蘭縣政府曾劃設並公開的低窪易淹水區範圍，同時也是縣政中心都市計畫的下游，且在國道五號完工後因路堤效應至今仍舊有嚴重的淹水問題。原本的都市計畫發展佈局是宜蘭市都市計畫區、縣政中心及竹科宜蘭園區所共構而形成的淹水治理對策，如今將因高鐵特定區而形成以鄰為壑的衝突。

五、不只是程序不正義──幾個待回應的基本題

缺乏產業及發展願景的後果

宜蘭高鐵計畫被質疑程序不正義，尤其被質疑可行性研究不完整即進入環評。目前的公開資料當中，宜蘭高鐵計畫並未明確建設目的，僅以帶動地方發展、縮短城鄉差距一言以蔽之。為何而建、為誰而建的討論仍未有足夠的論述。

我們在國土計畫當中一再強調鄉村地區的主體性，鄉村地區是一個包含田園景觀的經濟結構。未來的產業與城鄉關係在規劃中缺乏明確的方向定位，以至於無法正面回答昂貴的交通建設為誰服務？在交通導向的發展邏輯之下，將更強化長期的體制缺失，導致鄉村地區﹙宜蘭﹚成為都市﹙台北﹚的附庸關係更加牢固。

環評制度的設計主要在開發的前提下，探討開發對環境所帶來的衝擊與回應的手段，完全無法取代可行性研究所應探查的根本性議題。 在進入環評之前，如果我們迴避探討宜蘭未來的願景，尤其產業發展的方向，那麼也就喪失了進入環評的正當性。

寫在新訂高鐵宜蘭車站特定區都市計畫之前

進一步，針對宜蘭高鐵及其車站特定區開發建設所可能面對的衝擊，以下從壯圍的立場提出幾個待回應的基本題：

1.宜蘭縣內的交通配套措施為何？

宜蘭縣內的公共運輸十分不便，即便宜蘭高鐵縮短車程 20 分鐘，在區內交通無法銜接的情況下，各鄉鎮地區來到高鐵站的時間、停車與轉乘的時間皆遠高於高鐵縮短的車程時間，在目前蘭陽平原大多數區域一小時內能自駕能抵達台北的情況下，並無選擇高鐵的誘因，大多數的人仍會選擇自駕作為往返台北的選擇。換句話說，如無縣內交通配套措施，高鐵建設投資無法提升宜蘭在地生活條件。

2.偏鄉公共設施匱乏如何對接？

壯圍鄉長期公共設施不足，尤其文化與生活服務型公共設施十分匱乏。國家投資天價交通建設，未有產業支撐，亦缺乏良好的生活服務機能。於此同時，因高鐵建設帶動周邊地區房價高漲，墊高在地生活的成本，更加不利於在地生活。

3.房地產開發帶來的環境與生態衝擊為何？是否真能因應？

宜蘭高鐵建設自進入綜合發展規劃之後，尤其高鐵特定區已帶動一波土地炒作的熱潮。農舍問題在近十年不僅無解且變本加厲的情況下，宜蘭農地已淪為炒作的工具。在高鐵建設政策推出之後的推波助瀾，壯圍鄉僅存的完整農地也逐漸失守，紛紛求售。土地逐漸成為投資的工具，而失去支撐農業生產與生活的價值。

尤其目前在壯圍仍維持相對低度開發的地區屬於低窪易淹水及水鳥熱區，也在這一波炒地熱潮當中逐漸釋出，是蘭陽平原藍綠生態系統與防洪系統被破壞的一大警訊。一旦全面性開發將造成嚴重的環境衝擊，尤其縣府曾經公開的低窪地區及水鳥熱區，都是應在規劃當中及早展開保存因應對策的地區。

4.城鄉發展失衡，老舊鄉村區是否因此失去更新的機會？

高鐵宜蘭車站及其附屬設施用地、維修基地等工程之必要徵收面積 57 公頃，目前已正式委託規劃的高鐵特定區範圍卻達 420 公頃，已帶動計畫範圍及周邊土地買賣的熱潮。宜蘭鐵特定區在公開徵求規劃的過程中，歷經了多次範圍的擴大，應交代計畫範圍劃定邏輯。對開發強度的規劃，除考慮計畫範圍內的財務，如何平衡城鄉的發展？是否會讓老舊鄉村區失去更新的機會？導致弱者更弱、窮者更窮。

5.位於低窪易淹水地區的宜蘭高鐵特定區如何界定開發衝擊範圍？

且其中有 1/2 屬於宜蘭縣政府所公開的低窪易淹水地區，與周邊都市計畫之間形成以鄰為壑的衝突。依照逕流分擔的原則有關宜蘭高鐵特定區的環境衝擊評估，不僅僅是規劃範圍內的影響，更應正視對周邊都市計畫區的衝擊。在進入評估之前，除了應交代特定區範圍劃定的邏輯，更應秉持著專業立場，從區域治水的角度以集水區為範圍提出合理的評估結果。

六、宜蘭高鐵建設是願景缺失的遮羞布？

回看過去三十年宜蘭經驗，以宜蘭縣總體規劃訂定宜蘭縣發展願景，落實環保立縣、文化立縣的價值，維繫了宜蘭人對家鄉的認同與光榮感。

2006 年國道五號車通車與農發條例施行的效應之下，失控的農舍發展，已讓蘭陽平原千瘡百孔。宜蘭高鐵建設的推出與政治操弄下所劃設的高鐵特定區範圍，更反映了國家政策失去方向願景，是政府治理失能的遮羞布。與過去宜蘭經驗所標榜的價值相去甚遠。

我們期待良好的交通建設，但不應是以交通本位思考而無視交通建設可能帶來的後果，忽略了人民有知的權利也有參與的權力。在我們擁抱發展的同時，不應迴避，此時此刻的我們也同時在面對氣候變遷、糧食安全、少子化的挑戰。過去，我們曾經因為前人的洞見而創造了宜蘭經驗。現今的我們如何對待壯圍、如何看待鄉村的價值，將決定我們迎向什麼樣的未來。

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封面照片由黃姿綺拍攝

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【宜蘭高鐵適「宜」嗎？】